涉法上访案件的特点、成因及对策分析

近年来，当事人因案件审判及执行等问题到上级部门上访事件屡有发生，仅以香河县人民法院为例，自2001年以来每年到县人大、县委、县委政法委、县信访局、市中院、省高院、最高院等部门上访的当事人已超过100人次。今年以来，法院虽加大涉法信访案件的处理力度，采取了有效措施，并在实际工作中阻止了多起当事人进省、进京上访，消化解决了一部分上访案件，但控访形势仍十分严峻。如何把当事人上访数量降低到最低限度，充分发挥首都“护城河”作用，促进审判工作开展，是法院实际面临的和亟待解决的问题。笔者试对上访案件和有上访苗头的案件特点、成因做透视分析，并探索相应控访对策，以期达到做好控访和最终息访的目的。

一、表现特点

纵观上访案件和有上访苗头的案件，其表现特点主要有以下几个方面：

（一）上访时机有明显的选择性，尤其在党和国家有重大政治活动及节日期间，上访案件占有较大比例。从过来情况分析，在召开“两会”、党代会及“十一”国庆节期间，上访案件约占全年上访量的60%。

（二）无理上访及上访反映问题失实的占有较大比例。有些案件根本不存在任何问题，但是当事人就是坚持不懈地上访，四处乱告状。如仅今年以来我院所发生的60余起上访案件，通过法院及上级部门审查，无论从适用法律、认定的案件事实及诉讼程序均不存在违法违纪问题，当事人无理上访及上访反映问题失实的比例高达55%。这不但影响、干扰了有关部门的工作，在一定程度上也给法院工作带来较严重的负面影响。

（三）上访因素复杂，突发性强，偶发性强。尽管法院通过矛盾排查避免了一些上访案件的发生，但就大多数上访案件而言，诉讼各个环节均有发生上访的可能。有的案件虽经排查却未发现上访的苗头，而当事人却出乎意料地做出上访的举动，表现为上访突发性强，偶发因素多，控访难度大。有的因对个别工作人员言语不周、工作不细引起不满，诱发的上访；有的当事人认为案件处理不公，违法办案而上访；有的当事人认为法院判决了就得执行，而向法院要钱，一旦不能及时执行，便引起上访等等。上访因素比较复杂，法院控访难度显而易见。

（四）上访老户活动频繁。从上访案件情况看，上访当事人一人多次多地上访、缠访的比例较大。如上访人史某到县信访局、市中院、省高院等部门上访次数不低于十余次；上访人马某因对方当事人下落不明无法执行而不满，多次到县人大、县委上访、缠访并进京上访，甚至拦截县委领导车辆，在当地造成了恶劣影响。

二、成因剖析

笔者通过阅卷调查和案件主办人座谈、走访有关部门、接待相关上访当事人后认为，形成上访的原因是多方面的，既有来自当事人自身原因又有来自案件本身问题，也有来自法院内部原因，更有来自社会大环境原因。分析归纳起来主要有以下几个方面因素：

（一）法院自身工作特点和当事人利益产生的冲突是上访的主要原因。

法院的审判工作是为当事人解决诉讼争端。案件的处理结果，必然有胜败之分，必然触及当事人的权利和义务。当事人之间的利益冲突，无论是一审还是二审，其裁判结果不可能完全符合各方当事人的目的和要求。法院的这一自身特点和当事人之间的利益冲突是当前涉法案件申诉、上访多的客观原因，也是法院控访难的外在表现。有的案件结果没有达到当事人的要求，客观上加大了当事人之间的利益冲突，有的当事人便借上访企图实现其无理要求。如前套村委会诉路连营土地承包纠纷一案，路连营拒绝缴纳1999年土地承包费，法院依法判决路连营承担义务。此案在执行过程中，被告人路连营之妻张秀兰到县信访局上访。此后，只要法院一执行，一旦涉及其切身利益，张秀兰便上访，从而影响了法院工作的正常开展。

（二）上访当事人存有错误思想是引发当事人上访的重要原因。

在和部分上访当事人接触过程中，笔者发现上访当事人大多在思想上存在严重的错误和模糊认识，“错位”思想明显，主要表现是：一是投机心理。错误地认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，有的上访人在行动上表现为无理取闹、反复多次越级上访，认为只有把事情闹大，才会有人重视，才会有结果，于是动辄上北京，盲目求上，越高越好。以上访为要挟，以求达到自己的目的。二是偏见和怀疑心理。一旦赢不了官司，便盲目认为法官偏袒对方，对法官不相信，认为是关系案、人情案，认为案子处理不公，只有越级上访才会改变判决。三是自恃有理，天不怕，地不怕，贪急求快。有的上访当事人只认为自己的要求是正当的、合理的，怎么做没关系，在行动上无所顾忌，甚至有意制造事端，给法院施加压力以求尽快解决问题。四是一哄而起，制造难堪。有的当事人发现别的当事人上访后，引起了有关部门的重视和督办，便抓住各部门重视上访、狠抓上访、也怕上访的特点，不管自己有理无理，不问应该怎样解决，不按有关程序，也不分反映问题的层次，便一哄而起，声称上访。实际上非但不能解决问题，却增加了诉累，浪费资源，而且干扰了有关部门和法院工作秩序。有的可能因做上访当事人思想工作，或敏感时期、特殊处理而拖延了案件审理时间。

（三）上访当事人法制观念淡薄是造成上访的另一重要原因。

上访当事人多数为文化程度水平较低的农民，法律知识水平有限，不懂法律程序，属文盲加法盲。有的自恃有理，盲目胡来，四处乱告状，甚至采取过激的行动，有的不知用法律或通过法律程序来维护自身合法权益，把一切希望全部寄托到上访上。有的当事人不管对方有无履行能力，只要其不履行，便误认为是法院工作不力，则把诉讼风险全部转嫁给法院。如马某申请执行尹某交通事故人身损害赔偿一案。尹某一直下落不明，而其家中也无可供执行财产，按法律规定可以依法中止。法院考虑马某是残疾人，多方协调为其解决了部分医疗费，并解决了其生活实际困难。法院的工作已远远超出了单纯的诉讼活动之外，然而马某并不满足，仍多次到县政法委上访反映法院执行力度不够，将执行风险完全转嫁给法院。

（四）客观环境方面的原因。

因当前涉法上访形势严峻、上级部门出于安全稳定考虑，对整个涉法上访问题过于看重，过于紧张，怕群众上访，怕本地区本部门出漏子。一旦出现一例涉法上访案件，就千方百计的从各方面做上访人的工作，直至达到上访人满意并息诉。这种涉法上访问题的过激反应，更加重了群众的“不上访不办事”的思想，有时简单的刑事案件或民事纠纷的当事人都想通过上访的途径尽快解决问题，从而导致群众上访频繁，数量增多。 “地方党委政府都怕上访，不管有理无理，反正跑跑，只有好处没有坏处”。而事实上也是如此，有些部门由于害怕进京去省上访，不是依法处理信访问题，而是对无理缠访的人也不敢处理，害怕造成不好影响，一味妥协迁就。而大多数信访部门也有一个心态，即力求少生事端，多花点钱也无所谓。花适当的钱能够解决息诉、能够解决问题达到平安固然是好事，然而以这种方式解决问题的负面影响也是显而易见的，不少无理上访者抓住了信访部门的这种心态，变本加厉上访，新问题层出不穷。

（五）法院内部个体因素也是诱发当事人上访的原因之一。

突出表现是：一是过去个别审判人员办案拖拉超审限，案件久拖不审、久拖不执，导致案件超法定期限，当事人反映强烈；二是服务意识、形象意识不强。个别审判人员在接待当事人和审判过程中，方式、方法简单，不注重使用法言法语，不使用文明用语，缺乏细致耐心的思想工作。特别是对一些婚姻、赡养、相邻关系、人身损害赔偿、借贷、合伙、土地承包等纠纷，只注重法律效果，缺少耐心，怕麻烦，不愿意做过细的调解工作，“不服上诉去”，“不服上访去”，导致一些案件“官了民不了”，有的甚至激化了矛盾。同时，一些执行案件久拖不执，特别是“涉公”、“涉村”案件执行难问题仍未解决，损害了人民群众的合法权益，加重了当事人误解。当事人不但对案件处理结果有意见，也对审判人员失去信心，甚至产生对立情绪，诱发了当事人上访求助的心理，导致上访的发生。

（六）控访工作仍然存在薄弱环节。

尽管法院不断加大了控访力度，也取得了一定的成效，但是控访中仍存在薄弱环节，也是亟待解决的。一是群防群控局面还没有完全形成。法院内部表现为有的审判人员不能主动自觉地参与到控访工作中，认为不是自己主办的案件，当事人上访和自己无关；外部表现为基层组织和有关部门的控访作用不能得到充分发挥，比如法院在做控访工作时，邀请个别村党支部、村委会领导参加时根本不予配合，群防群控的集体合力没有完全发挥。二是个别工作人员思想麻痹大意，心存侥幸。对控访工作站位不高，认识不够，没有把控访工作当做工作中的头等大事来抓。一旦出了问题，便慌了手脚。三是矛盾排查工作不够细致。没有认真细致地进行矛盾排查，只做表面文章，没有从事物表象看到问题的严重性，轻信感觉和想当然，忽视问题，遗漏问题，甚至掩盖问题。四是和基层组织联系不够密切，没有发挥好基层组织前沿阵地作用。五是信息反馈不及时。出现问题后，不能及时向院领导汇报，导致决策失误，小事变大，大事变炸，给工作造成被动。

三、对策研究

通过对上访案件特点及产生原因分析，笔者认为，只有在实践中认真探索研究发现上访发展规律，采取切合实际的对策，才能从根本上减少、预防上访案件产生。应着重从以下几个方面做起：

（一）以提高工作人员素质，提高服务水平，提高法院形象为龙头，围绕公正与效率抓控访。首先强化审判人员思想政治教育，时刻实践“三个代表”，牢记为人民服务宗旨，不断提高服务水平，从思想上、行为上摒弃特权思想，带着感情做好群众工作。要坚持以“三个代表”重要思想统领法院工作，牢固树立正确的审判工作方向，从思想上解决“为谁掌权、为谁服务”的问题，坚持司法为民的根本宗旨，维护社会的公平正义。要大力加强法官“公正与效率”、“司法为民”教育、科学发展观的教育、法官职业道德教育，努力提高法官的政治素质和道德修养；加强作风建设，切实转变审判作风。坚持群众利益无小事，认真贯彻落实最高人民法院司法为民的各项措施，依法保护人民群众和社会弱势群体的合法权益。其次，不断强化工作人员业务培训，提高正确适用法律的水平和能力，提高审限意识和办案效率，提高处理协调法律事务的能力。紧紧围绕“公正与效率”主题，加强法官职业化建设，坚持公开审判、公正办案，努力提高审判质量和效率，塑造良好司法形象，提升司法公信力，增强司法权威。杜绝“糊涂案”和“差错案”，以公正赢民心，以高效树形象，以形象促控访。另外，严格审判管理，严把立案关、审判关、执行关，在诉讼各个环节注重依法律程序办事，并时刻带着一颗公正之心、温暖之心、仁爱之心，既体现法律威严又富有人情味，努力消除当事人和法官之间的距离，使当事人相信法律、信赖法官。对因违反法律程序及其他违法违纪情况而导致当事人上访的，必须依据相关规章制度严厉惩处，决不姑息迁就。在法院自身因素上从根本上消除因工作差错发生的上访案件。

（二）强化调解工作，加大调解力度。

多数纠纷为人民群众内部矛盾。调解符合我国国情，又非常重要。基层人民法院尤其是人民法庭的法官一定要增强调解意识，把调解作为减少上诉上访的重要手段，充分发挥诉讼调解定纷止争、化解矛盾、维护稳定的职能作用。认真分析研究调解与裁判的关系，正确理解调解自愿原则和调解内容合法原则的基本内涵，积极探索调解工作新机制，变重判轻调为调判并重。要讲究调解艺术，提高调解的成功率。去年以来，我院推出的“七段式调解法”在这方面发挥了重要作用。要建立和完善激励调解工作的考核评价机制，提高调解率，保证调解结案的案件占办结案件的80%以上。同时，要建立诉讼调解与人民调解工作的衔接机制，认真履行指导人民调解工作的职责，积极加强与司法行政机关的配合，加强和基层政权组织的联系，加强对人民调解工作的业务培训，形成合力，最大限度地从内部消化矛盾，促进社会关系稳定，减少申诉、上访。

（三）狠抓控访机制建设，推行控访网络管理，提高群体控访意识。

高度重视控访工作，努力建立多方位、多渠道的控访机制，采取网络控制、分段负责的管理方法。成立控访领导小组，院长负总责，主管院长抓落实，庭长负直接责任，涉法案件主办人负责控访、息访具体工作，立案庭、审监庭、监察室挑重担，其他各部门齐抓共管，协调联动，形成强大的内部控访网络。同时成立应急小分队，一旦有上访情况，随时处置上访突发事件。充分发挥县人大、政法委、信访局的监督、领导、协调信访工作的作用，涉法案件辖区党政部门的控访作用，形成内外监控、群防群控的全方位控访网络，实现控访工作的良性循环。

（四）扎扎实实搞好案件矛盾排查，做到上访防线前移，工作在前，“防” 先于“访”，将控访工作重点落在预防工作上，从源头上扼制住上访案件产生。

采取案中排查与结案后排查相结合、重点排查与每月定期排查相结合的方法，对当月所受理审结的案件仔细梳理，认真排查，尤其在“两会”期间及重大节日期间的控访工作，更要扩大排查面，反复梳理，全面排查“回头看”，不遗漏一个可疑案件。同时密切和县人大、县政法委、县信访局等部门联系，相互反馈有关信息，沟通上访情况，及时发现上访线索。对有可能上访的案件，要准确掌握当事人心理特点，对症下药，采取有效措施。在排查中务必严格依法办事，注重讲究策略，以耐心细致的思想疏导和法制宣传教育为主，争取使其息访。对一时解决不了的，要限时向院党组汇报，法庭要向当地党委汇报，同时与有关部门沟通情况，发挥群防群控的网络作用。必要时死看死守，确保当事人不出县、不出省、不进京。

（五）变“上访”为“下访”，主动倾听群众呼声、意见。

首先，进一步完善院长接待日制度，党组成员轮流值日，亲自接待当事人，面对面倾听当事人的陈述和意见。对投诉的当事人，要做好登记和笔录。坚持谁接待谁负责督办控访工作原则，一抓到底。其次是落实首问责任制。初次接访的工作人员为第一责任人，必须做好控访接待工作，及时反馈信息，及时采取控访措施，第三，进一步加强案后回访，做好跟踪监控工作。重点要为当事人办实事、办好事，解决实际困难，摆脱疑难困惑。从情理上温暖关心当事人，在法律上服务帮助当事人，在争端上消化说服当事人，消除当事人思想顾虑和抵触心理。对问题能够解决的，要及时解决；对一时不能解决的，要限期给予当事人答复，确保件件有着落，事事有回音。同时，积极推行公开听证、大接访等有效形式，对重大案件邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师共同参加、公开答询，依靠社会力量做好矛盾化解工作。

（六）努力提高当事人法制观念。

要利用多种形式、多种渠道向当事人讲法，提高当事人法制意识，让当事人赢得堂堂正正，输得明明白白。在立案前，向当事人告知诉讼风险和执行风险，使当事人对可能的诉讼结果有一个公正、清醒的认识，转变风险观念。在诉讼中，要延伸各个宣传触角，在宣传的广度、深度和实效上狠下功夫，各个环节都要不失时机地向当事人宣传法律、讲解法律。做到动之以情，晓之以理，明之以法，寓教于审，寓教于执，寓教于访，有效提高当事人法律意识，使当事人能够知道什么该做，什么不该做，该怎样做，怎样通过法律程序解决争端，打一场明明白白的官司。

（七）妥善处理上访事后工作，本着解决实际问题抓控访。

对已发生的上访案件，要及时成立控访督导小组和回访工作小组，及时了解上访原因、对法院工作意见和存在的实际问题，有针对性地做好控访工作。把解决上访当事人的实际问题作为控访工作的重要内容来抓，从而达到息访的目的。在处理信访案件的时候，有些上访老户确实有一些道理，或者在诉讼过程中审判工作确有瑕疵，保护权利不充分，此时应给予上访当事人一定的经济补助，有利于信访的及时解决，维护社会的稳定，也不失为解决问题的一个办法。但须注意的是，“花钱买平安”的前提是依法律进行。只有在事实充分、有法律规定的前提下用“花钱”的方式解决上访问题，才能避免上访的无限延伸。对上访老户和一时不能解决问题的，在多做耐心细致的思想工作前提下，争取使其息访服判。并密切跟踪监控上访当事人，防止其再上访。

（八）加强信访的立法。

信访立法，可以依照现有的《信访条例》，参照《治安管理处罚条例》和《民法通则》的相关规定，制订《信访法》，增加对信访情况的区分，明晰对有理、无理、缠访、闹访的界定。正确区分上访案件的性质。当事人通过法定程序，针对法院审判或执行中存在的问题，到法院提出合理要求的行为，属于合法上访，应保护当事人的申请权、申诉权。通过审查，对所陈述的事由符合法律规定的应及时立案受理，由本级法院或者上一级法院通过提起审判监督程序来进行更正。经过二审终审、案件当事人没有在判决生效后二年内提出申诉或者再审申请，或者一审、二审生效的裁判经省高院再审维持或最高法院复查终结的，上访者如仍然坚持上访，则属于无理上访，司法部门以及其他接访部门要维护法律的尊严，维护法院裁判权威，说明不予支持诉讼请求以及申诉和申请再审不予受理的理由。对于上访者提出无理要求得不到满足后，表现出过激行为，无理取闹、制造事端，借信访泄私愤、图报复，扰乱了正常工作秩序的，此时的上访属于违法性上访。对这些行为，公安部门凭司法部门的终局裁决应依照《信访条例》、《治安管理处罚条例》、《刑法》等有关规定依法对其采取强制措施、给予法律制裁，这样才能树立司法权威，推动依法治国的进程。促进信访工作的规范化、法制化。