《世界知识》杂志：稳定南海形势 塑造南海秩序
2017 年11月26〜 27日，由南京大学中国南海研究协同创新中心主办的第五届中国南海研究论坛在南京举行。本次论坛设立特别演讲、专题报告及分论坛，针对“中国—东盟关系与COC谈判”“南海安全形势与大国竞争合作”“南海渔业、资源环境与生态保护”“南海法理斗争与历史证据建设”等议题进行研讨。本刊特选登部分内容，与读者分享。感谢中国南海研究院院长、南京大学中国南海研究协同创新中心副主任、中国—东南亚南海研究中心理事会主席吴士存研究员，南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系研究院院长朱锋教授，中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长杨力研究员，南京大学中国南海研究协同创新中心南海资源环境与海疆权益研究平台平台长、南京大学地理与海洋学院邹欣庆教授。
中国南海研究论坛创办于 2013 年，每年举行一次。论坛围绕南海权益维护、资源能源开发、区域和平发展三大战略需求，聚焦南海问题司法化应对、周边国家南海政策研判、南海共同开发、南海情势推演、南海问题舆情有效应对等问题，设立启动南海维权证据链及基础数据库建设、南海综合决策支持系统工程建设、南海问题话语权建设等议题。论坛邀请国内外南海研究领域的知名专家、学者，研讨南海研究的战略需求及重大任务，深化南海研究的智库建设，力求高规格、高水平，推动南海问题研究的国际化。
南海形势：回首 2017 ，展望2018 ——吴士存
自2016年下半年菲律宾南海仲裁案落下帷幕以来，中国采取了一系列稳定南海局势的措施：推动中菲关系改善，加快“南海行为准则”（以下简称“准则”）磋商，通过中美“外交安全对话”等机制与美国在南海问题上保持沟通，引导南海局势向好发展。当前，“准则”磋商进程取得重大进展并不断推进；中美元首会晤就南海问题达成了支持南海和平稳定、支持对话管控争议等一系列共识；习近平主席成功访问越南，中越在妥善处理海上问题、稳步推进海上合作和共同维护南海和平稳定等方面达成共识。
但也要看到南海形势中可能出现的消极因素，主要是：从2017年 5 月开始，特朗普政府继续在南海地区开展针对中国的“自由航行行动”，这一年进行了四次（而奥巴马执政八年总共只进行了五次）；日本、澳大利亚等国对南海事务的介入成为日益突出的新挑战；个别国家在南沙争议地区进行单边油气开发活动，以各种方式加强对争议海域的权利声索等。
2017：总体降温趋缓、回归合作
第一，中国积极塑造南海形势。就中国和东盟国家的层面而言，2016年中国—东盟领导人峰会达成诸多重要共识，如正式发布《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》。外交高官热线平台旨在当海上紧急事态发生时且需要政策层面介入的情形下，有关国家外交部门之间能够拥有及时有效的联络渠道进行沟通协调，以管控风险。 2017 年，在中国—东盟领导人峰会上，中国和东盟国家进一步就正式启动“准则”案文磋商达成共识。就双边层面而言，中国—菲律宾南海问题双边磋商机制于 2017 年 5 月在中国贵阳正式启动，这标志着中菲南海问题重回双边对话和协商解决争议的正确轨道。
第二， “准则”磋商提速，中国和东盟国家致力于通过规则和机制建设来稳定南海局势。南海问题复杂敏感，涉及面广，其在未来较长时期内难以彻底解决。因此从长远看，一个基于规则的制度化的南海秩序是符合包括中国在内的各方利益的。在坚持领土主权和海洋权益的前提下，努力维护南海地区的和平稳定，应是当前中国处理南海问题的战略目标。这迫切需要通过某种能为各方所接受的制度性安排来实现。在制订“准则”的基础之上构建未来南海地区的安全秩序，既可解决目前南海地区危机管控机制缺失的紧迫课题，亦可弥补中国和东盟国家安全合作的“短板”，增进彼此的政治互信。
第三，中菲关系进一步改善。自2016年6 月杜特尔特就任菲律宾总统以来，中菲关系显著改善，杜特尔特 2016 年10 月和2017 年5 月先后访问北京，习近平主席在G20 和 APEC 等多边场合与杜特尔特会晤，李克强总理2017 年11 月访问菲律宾。频繁的高层会晤引领两国关系健康发展、趋稳向好，为当前南海形势的稳定做出了重要贡献。
第四，美日澳越等域内外国家推动南海局势升温显得力不从心。美国以开展 “自由航行行动”为抓手，辅之以拉拢和鼓励日澳越等盟友或伙伴在南海采取与中国对抗的策略，以保持其对南海事务的介入，牵制中国在南海战略优势的形成。这成为特朗普时期正在形成的美国南海政策的重要特征。2016年和2017 年的东盟外长系列会议期间，美日澳三国外长都发表联合声明，指责中国在南海的岛礁建设行动，声称仲裁裁决“对当事国有约束力”。越南 2017 年上半年在南沙争议地区进行单边油气开发活动，并通过主办国际会议炒作仲裁裁决。但上述国家的行动并未得到其他国家的呼应和支持，故没有对南海争端“降温、趋缓”的良好态势产生大的负面影响。
第五，菲律宾南海仲裁案裁决的负面影响开始显现，部分域内外国家一方面利用裁决进行单边活动，强化非法侵占和单方面主张，另一方面试图以侵权行为为裁决 “背书”。2017 年以来，越南在南沙万安滩海域的单方面油气开发活动、印尼将南海部分海域命名为“北纳土纳海”、美国的“自由航行行动”频繁进入美济礁 12 海里范围等，无不与仲裁裁决试图全面否定中国对南沙群岛整体的主权以及南海海洋权益密切相关。
2018：不太可能出现颠覆性变化，但不排除阶段性、局部性动荡
在经历了2017年相对稳定和平静之后，2018 年南海形势出现颠覆性变化的可能性不大。但是由于南海问题所涉及的领土争议和海洋管辖权争议等实质性问题没有解决，由地缘政治因素所引发的有关各方围绕航道、资源和海权展开的利益博弈将会加剧，未来南海形势不能完全排除出现阶段性、局部性动荡的可能。主要问题在于：“准则”案文磋商正式启动，从磋商到“准则”生效这段时间可能会被有的声索国视为巩固和扩大其单方面主张的“窗口期”；随着中国南沙岛礁的设施部署逐步提上日程，域内外国家可能会再度炒作“南海军事化”问题；伴随着“印太战略”的呼之欲出，美日军事同盟在南海和印度洋方向针对中国的地缘军事部署将会逐步展开。 2018 年的南海形势可能表现出以下五个方面的特征：
第一，中美以军事互动为主要表现形式的南海博弈仍将是影响南海形势发展变化的主要因素。美国在包括南海在内的西太平洋地区与中国的竞争态势，必然使其一方面通过加强与一些南海周边国家的军事合作，牵制和遏阻中国在南海方向的海上力量发展；另一方面，单独或拉拢日本等盟国在南海进行的 “自由航行行动”和抵近侦察会更加频繁，更具挑衅性。加之2017 年初特朗普已将“自由航行行动”的决策权交由军方自行决定，因此获得总统授权的美国军方无疑会更加频繁地实施该行动。同时为了有效应对美国的“自由航行行动”，中方的反制手段和措施也会更加多样化并具有一定的威慑效应。基于此，不难预言中美南海军事博弈将成为影响 2018 年南海形势发展的一条主线。
第二，日本和澳大利亚作为美国在亚太地区的主要盟国，对南海事务加大介入将成为影响南海形势发展的新变数。从日本海上自卫队进入南海、日本与一些南海声索国军事色彩浓厚的双边合作及利用各种多边场合推动发表有关南海问题的联合声明等动作来看，其已经将介入南海事务作为谋求军事大国地位、推动修改和平宪法、牵制中国发展和干扰中国 —东盟关系的主要手段。澳大利亚对南海事务的介入则主要表现在外交和政治上的高调发声，如澳总理在2017 年香格里拉对话会上的演讲中，明确要求中国“遵守基于规则的国际秩序”，在 2016 年和 2017 年的东盟外长系列会议期间，澳大利亚与美日共同发表三国外长联合声明，声称菲南海仲裁裁决“有效”和要求当事国“执行裁决”，反对南海“岛礁军事化”等。同时，美国最近倡导的、明显带有针对中国性质的“印太战略”背后不仅有日本推动的因素，澳大利亚对该战略也表现出了极大的参与和推动热情。
第三，2018 年及今后相当长时间内无法回避而且必须妥善应对的重大挑战还包括几个方面：围绕南海“岛礁军事化”、海域控制与反控制、争议地区的单边活动、“准则”的性质（有无法律约束力）和仲裁裁决是否有效等问题。
第四，越南成为美日搅局南海 “代理人”的可能性，以及菲律宾南海政策的两面性对南海稳定的潜在负面影响都不容低估。继2016 年下半年中菲关系转圜后，越南在南海的一些负面动作显得较为突出。一是在南沙争议地区进行单边油气开发活动，试图造成“既成事实”；二是加强与美日在南海问题上的互动和协调。另外，就菲律宾而言，中菲关系的改善和杜特尔特“搁置”裁决在菲律宾国内也遇到了很大的阻力，要求杜特尔特“拒绝来自中国的经济诱惑”“坚持裁决有效”的呼声始终不绝于耳，当然其背后的美日因素亦不能忽视。未来中菲关系也很难一帆风顺。
第五，仲裁裁决对中国南海维权、推动海上合作和 “准则”案文磋商的干扰将逐步凸显。菲律宾现政府虽然暂时搁置仲裁结果，但随着菲政局变动，今后重提仲裁裁决的可能性不能排除。其他南海周边国家也是仲裁裁决的受益者，这些国家可能利用裁决开展针对中国的侵权活动。美日澳等域外国家也不会心甘情愿地将裁决视为一张“废纸”。域内外势力在外交、法律及海上等各方面“坐实”裁决的压力与挑战将始终存在。“扩建岛礁”的法律地位、“争议地区”范围界定以及南海争端是否可诉诸司法仲裁解决等问题都将会长期存在并时而凸显，仲裁裁决可能随时浮出水面，并如影随形般地对已经趋于稳定的南海形势造成干扰。
统筹三大关系，处理好三对矛盾，围绕三大任务稳定形势、塑造秩序
在2018年及今后相当长的时期内，为了更有效地维护我国的南海权益，保持南海形势总体稳定，我们应当按照习近平总书记在十九大报告中提出的“推动构建人类命运共同体”“以对话解决争端、以协商化解分歧”“按照亲诚惠容的理念和与邻为善、以邻为伴深化同周边国家关系”等重要方针政策，统筹中美、中国—东盟及中国与其他声索国“三大关系”，处理好国际与国内、维权与维稳及大国与周边“三对矛盾”，围绕岛礁后续建设、推动海上合作及“准则”案文磋商“三大任务”，稳定南海形势、塑造南海秩序。
首先，通过积极考虑 “准则”具有法律约束力、赋予“准则”调解除领土争议和海洋管辖权争议之外的一些具体海上纠纷的功能等，积极推动“准则”案文磋商；其次，随着我国的岛礁设施部署进一步推进，可加大民事设施建设力度，以向国际社会提供海上救援、助航设施、渔民渔船救助和补给等公共服务产品。还可以以“泛南海经济合作圈”构想为载体，以“21 世纪海上丝绸之路”建设为总抓手，推动环南海海洋旅游、海上设施联通、海洋事务、人文社会等领域的交流与合作，增进互信，化解分歧，为南海问题的最终解决创造良好的外部环境，进而实现南海地区的长治久安。
（作者为中国南海研究院院长、南京大学中国南海研究协同创新中心副主任、中国 —东南亚南海研究中心理事会主席）
“印太战略”阴影下的南海大国较量 —— 朱 锋
2017年大国关系在南海问题上呈现出两个新特点：一是特朗普政府的南海“自由航行计划”将开始执行新方案。新出炉的“自由航行计划”将改变奥巴马政府时代“一事一报”的原则，直接将在哪里执行和什么时间执行“自由航行行动”的权力下放给美军太平洋司令部；新的美军南海“自由航行行动”频率增加，从 2017 年 5 月以来，美国海军已经在南海实施了四次挑战中国主权与安全的“自由航行行动”。而奥巴马政府执政八年，也不过在南海实行了五次“自由航行行动”。二是特朗普总统在 2017 年 11 月的亚洲之行中，首次正式提出了“开放和自由的印太”概念，美日印澳四国西太海上合作机制磋商启动，这标志着美国新政府的亚太战略正在出现不同于奥巴马政府的新变化。而无论是新版“自由航行计划”，还是探讨中的“印太战略”，都无助于南海局势的稳定和南海主权与海洋权益争议解决进程的推进，反而可能使南海局势再度紧张甚至尖锐化。
“自由航行行动”的本质是军事挑衅
自1979年美国政府开始设立“自由航行计划”（ Freedom of Navigation Program ）以来，美军舰和飞机执行“自由航行行动”通常有三大功能：一是反海盗等海上犯罪行动，维护国际水道安全和保障美国的海洋商业往来。二是在有争议的国际水道保障美军的海上和空中通行权。这些国际水道是联系海空自由航行的重要枢纽，但由于主权和管辖权的设定出现争议，美国军舰和飞机的“自由航行行动”旨在“提醒”相关国家保障国际水道开放与和平利用的重要性。三是对美国眼中的有“过度的海洋权益要求”的一些国家提出挑战，通过美军舰机的“自由航行行动”来警示相关国家维护《联合国海洋法公约》规则的重要性。事实上，美国的“自由航行计划”从一开始就是美国维护其全球霸权战略的重要组成部分，也是美军依仗强势海空军事力量优势保障美军对全球海空域的“自由介入”的战略性需要。
美国以往的全球 “自由航行计划”有两个特点：一是美军所执行的舰机“自由航行行动”主要是象征性的，旨在按照美国的标准“护法”，而不是重在行动和结果的“执法”。美国迄今仍是拒绝批准加入《联合国海洋法公约》的极少数国家之一，因此其“自由航行行动”是缺乏足够的法理依据的。二是“自由航行行动”从一开始就是美国执行地缘战略的工具，美国总是在自己选择的地区、时间和对象上来实施所谓的“自由航行行动”。美国也已经意识到这种做法的政治与军事效果有限，因为“自由航行行动”与直接的“海空军事施压”之间并没有太多关联。而美军对地缘热点海域持续的军事巡航通常比“自由航行行动”更能发挥军事施压的作用。
但从奥巴马政府开始，美国在南海的 “自由航行计划”就开始突破上述两点，变成了美国在南海地区向中国进行外交和安全施压、鼓励东盟声索国与中国对抗、强化所谓美军在南海战略存在的重要手段。奥巴马执政第二任期，美国在南海进行了四次所谓的“自由航行行动”，粗暴地挑衅中国主权与国家安全。但奥巴马政府顾及美中关系的敏感性，“自由航行行动”多少还有所收敛。特朗普政府上台后，于2017年 5 月 25 日执行第一次所谓“自由航行行动”，紧接着在 7 月 2 日、 8 月 10 日和 10 月 10 日又进行了三次，而且两次选择美济礁海域，两次选择西沙群岛的中建岛海域。更甚的是，在这四次“自由航行行动”中，多次出现并非是“无害通行”的直线和不间断航行，而是有多次改变航线、故意在中方水域延长滞留时间的航行。
美国及其盟友正在审视和应对中国在南海的一举一动
非法的菲律宾南海仲裁案裁决一年多来，中国在南海问题上打了一场又一场漂亮的外交战。南海局势不仅没有因为菲律宾阿基诺政府单方面诉诸国际司法裁决而出现分裂，反而在菲新总统杜特尔特上台后通过务实合作，中国稳住了局势，拉紧了中国与东盟在南海共同的维稳行动，实质性地降低了南海仲裁裁决对南海局势的干扰与破坏。随着2017年 8 月 5 日第 50 届东盟系列外长会议通过中国与东盟“南海行为准则”框架文件，中国在掌控南海局势方面实现了“小步快进”。另外，凭借“一带一路”的延伸，中国与东盟务实合作也在不断加强。然而，美军调整在南海的“自由航行计划”表明，南海问题的严峻性和艰巨性不容低估，未来南海局势仍有可能“风高浪急”。
特朗普政府上台以来，虽然将朝鲜问题列为美国亚太安全战略的优先事项，但在南海问题上美国的战略关注和战略介入从来就没有放松过。对美国、日本、澳大利亚等域外国家来说，南海问题已经成为制衡中国崛起、防范所谓的中国 “海上势力范围扩张”、显示美国继续在亚太地区扮演“唯一主导大国”角色的核心问题。美国政策界和战略界的基本共识是，21 世纪亚太地缘战略博弈的重点已经从亚洲大陆转向了亚太海域；南海问题是中国崛起之后是否能够走向海洋大国的试验场，事关美国在亚太地区整体的战略影响力和军事态势。在我们眼里，南海问题是中国首先基于主权原则的维权与维稳问题，但在美国眼里，南海问题已经实实在在地成为 21 世纪美中两国在亚太地区的大国战略博弈问题。
当前，中国在南海的一举一动，都被置于美国及其军事盟友的战略显微镜下进行审视和应对。中国的岛礁建设，本来是中国改善守岛军人生活、为南海地区提供公共产品、必要但有限地部署中国防务力量的和平进程，但从一开始就被扣上了中国是在将南海 “军事化”的大帽子。 2015 〜 2017 年，美国在南海的海军巡航以及战略轰炸机的飞越频率都在明显增强。 2017 年，美日在南海的军事动作频繁。除了美国航母编队的南海巡航之外，日本数度派遣最大的 “出云”号直升机准航母和其他战舰进入南海和美国进行军事演习，停靠一些南海声索国的军港，加强对这些国家的海军及海上执法力量的技术和舰只援助。特朗普给予了美国军方更大的授权，批准美军年度南海“自由航行计划”。与此同时，美日和越南的防务合作在不断深化，越南防长吴春历2017 年 8 月访美，与美国敲定将在 2018 年实现美国航母访问越南；美国国内鼓噪和越南进行军事“结盟”的呼声也在不断高涨。
今后美国仍将继续对中国南海岛礁采取 “自由航行行动”，而中国舰只驱离美国入侵舰只的行动也将难以避免，这势必会增大双方在南海发生事故性碰撞的风险。
此外，随着中国岛礁建设的完成，美国对中国岛礁 “军事化”的无理指责、继续加强在南海的海空军事力量巡弋、扩大在南海中国专属经济区范围内对中国的军事侦察活动都将持续进行。2017 年 1 月 12 日，当时还是候任美国国务卿的蒂勒森就曾在美国国会任命听证会上表示，中国在南沙岛礁的建设是“非法的”，美国应该采取行动阻止中国“接触”这些岛礁。
“印太战略”：美国等国的“南海焦虑”将转化为战略组合新举动？
“印太概念”目前还流于表面，但这一概念背后由南海局势而引发的地缘战略新组合，值得高度关注。
将 “亚太”概念扩大到“印太”概念，反映了冷战结束20 多年来广义上的亚洲地区力量对比和地缘战略局势变化的事实。美国、澳大利亚、印度和日本的智库界采用和讨论“印太”一词已经持续了十年之久。这一概念的热衷者无非一是要将新兴经济体之一的印度拉进美国在亚洲地区的军事伙伴群甚至同盟体系，把新德里直接塑造成“制衡”中国的第一线，从东西两线牵制中国；二是扩大亚洲地区的西方阵营，谋求推进应对南海局势与中国海军力量发展的新的“阵营化”趋势，在地缘政治上威慑和牵制中国。
在国际关系的历史上，地缘概念从来就不是一个单纯的地理地域概念，更多的是一个地缘政治力量分化组合的写照。然而， “印太战略”要想成功出台，美日印澳必须在南海建立联合海上巡航的行动机制。但问题是，谁给这四国提供南海常态化的海军基地？四国如何保证长期在南海的海军定期驻扎？费用如何来承担？四国能够同时拨出足够的海军舰只来建立这样的联合巡航机制吗？这些问题还远远没有答案。
另外，问题的复杂性还在于美国越在南海 “自由航行”上表现高调，美日印澳等国就越想要通过四国机制实质化“印太战略”，而这又越有助于东盟中的南海声索国在中美之间“两面下注”。这一复杂的南海地缘态势，反过来也将给美日澳印等国提供在南海问题上搅局的“抓手”。
二战结束以来，东南亚长期是美国在亚太地区的 “后院”，美国和西方国家在东南亚有着长期的政治、外交、军事、经济和社会影响。虽然近些年来中国和东南亚国家的经贸与社会联系取得了历史性的突破，东盟已经成为中国第三大贸易伙伴，但美国在东南亚的投资规模仍是美国在中国、日本与韩国三国投资的总和。尤其是美国在东南亚国家中优势性的政治与社会影响力短期内不会有实质性的改变。即便12 年的越南战争给越南留下创伤，但由于民族主义情绪以及与中国进行地缘政治竞争心态的作祟，越南近年来对美国的认同已经远远超过中国。
越南仍将是中国南海维权的一大障碍。无论是越南2017年 7 月想要在万安滩海域单独开发海洋石油，还是在第 50 届东盟外长会议上强调“南海行为准则”的法律约束力，以及和美日等国在防务与安全合作上的“勾肩搭背”，都表明越南不会在南海争议问题上善罢甘休。此外，虽然在南海问题上与中国保持务实合作最大限度地符合东盟国家的整体战略利益，但在中美之间保持“微妙平衡”，仍将是东南亚国家整体性的做法。而东盟国家中的某些“亲美国家”还将继续把自己归到美日这一边。美日等国也会继续不遗余力地在东南亚打造“利益代言人”。
进一步来说，未来南海主权争议是否会出现新的国际司法诉讼?“第三方解决机制”是否会扩大到海洋渔业资源保护、海洋生态与海洋环境议题？如何“做好”“做实”东盟的工作？我们还有很长的路要走。
未来南海还会起什么样的风浪？中美两国能否在南海问题上有效地管控争议、管控危机、推进中美海上安全合作机制的深入？美日澳印是否会实施南海联合巡航？南海是否会出现地缘战略的分裂进而演变成为21世纪亚洲的“巴尔干”？这些问题依然在困扰着今天的南海局势。而克服这些问题，必然也是中国维护国家主权与领土完整、实现和平崛起、促进周边安全以及达到“海洋强国”战略目标必须越过的坎儿。
（作者为南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系研究院院长）
中国和东盟国家南海合作趋势增强 —— 杨 力
南海问题是近几年来一直 “折腾”中国—东盟关系的一大“麻烦”。但自2016 年下半年开始，南海形势逐步降温趋缓，中国和东盟国家在南海问题上的合作趋势增强，并且在 2017 年得到进一步巩固和发展。
几大看点
首先， “南海行为准则”（以下简称“准则”）磋商取得重要进展。2013 年，中国和东盟国家在落实《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）的框架下启动制订“准则”的商谈进程。 2017 年 5 月，落实《宣言》第 14 次高官会审议通过了“准则”框架， 8 月中国和东盟国家外长正式确认了该框架， 11 月东亚合作领导人系列会议期间，中国和东盟国家领导人正式宣布启动“准则”下一步案文磋商，案文磋商有望于 2018 年初在中国和东盟国家之间正式拉开序幕。各方关注的“准则”制订进程向前迈出了实质性的一大步。而应对海上紧急事态的外交高官热线平台已于 2017 年 5 月成功试运行，“准则”磋商的早期收获也取得了进展。
其次，海上务实合作势头不减。 2017 年 11 月，在中国广东湛江举行了中国和东盟国家首次大规模的海上联合搜救实船演练，海上务实合作以相当 “可视化”的方式得到了推进。在此后不久举行的中国—东盟领导人会议上，中国和东盟国家还通过了菲律宾提出的《未来十年南海海岸和海洋环保宣言（ 2017 〜 2027 ）》。此举表明东盟国家在开展南海务实合作方面采取了更加主动和建设性的姿态。在中国和东盟成员国的双边层面，海上合作也出现良好势头。中菲海警海上合作联合委员会正式成立，中越在北部湾举行了渔业资源增殖放流与养护活动。
